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„Logistische Herkulesaufgabe“: Um die Welt zu impfen, ist das Angebot nur die halbe Miete

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Von: Foreign Policy

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US-Präsident Joe Biden.
US-Präsident Joe Biden. © Evan Vucci/dpa

Die Corona-Pandemie endet erst mit einer Spritze in den Arm. Die Impfstoffe müssen verteilt und verabreicht werden. Dem wird zu wenig Aufmerksamkeit geschenkt.

Am 20. Juli hielt die Welthandelsorganisation eine weitere Sitzung des Rates für handelsbezogene Aspekte der Rechte an geistigem Eigentum (TRIPS) ab, um über die Aufhebung des Schutzes geistigen Eigentums für COVID-19-Impfstoffe zu beraten. Doch um die Welt zu impfen, bedarf es mehr als nur einer Erhöhung des Angebots. Die Impfstoffe müssen verteilt und verabreicht werden, damit sie bei den Menschen ankommen. Dennoch wird diesem kritischen Problem zum Beenden der Krise weltweit immer noch zu wenig Aufmerksamkeit geschenkt.

Die Vereinigten Staaten sind ein perfektes Beispiel dafür, wie wichtig eine gute Rollout-Planung ist und was alles schief gehen kann. Sie waren weltweit führend bei der Entwicklung und Herstellung des Impfstoffs COVID-19*, die quasi in Lichtgeschwindigkeit und in Rekordzeit durchgeführt wurde. Aber der eigentliche Impfprozess war eine andere Geschichte: Die Vereinigten Staaten hinken* sowohl Israel als auch dem Vereinigten Königreich hinterher, wenn es darum geht, die Menschen zu impfen.

Corona-Pandemie: Um die Welt zu impfen, ist das Angebot nur die halbe Miete

Nun, da die Vereinigten Staaten* und die ganze Welt über Möglichkeiten nachdenken, allen Ländern Impfungen zu ermöglichen, gibt es allen Grund zu der Annahme, dass dieses Problem auch auf globaler Ebene wieder auftauchen wird. Selbst wenn die Welt einen ausreichenden Vorrat an Impfstoffen herstellt - was sehr unwahrscheinlich ist - bedeutet dies nicht, dass die betroffenen Länder in der Lage sein werden, Impfstoffe wirksam zu verabreichen. Angesichts der anhaltenden Todesfälle durch COVID-19 in Ländern, in denen es zu Ausbrüchen gekommen ist, und angesichts des Aufblühens neuer Varianten*, die bestehende Impfstoffe durchbrechen könnten, werden die Folgen tödlich sein.

Die Ursachen für dieses Problem sind in erster Linie institutioneller Natur: Die US-Regierung und die multilateralen Institutionen, die an der Versorgung der Welt mit Impfstoffen arbeiten, konzentrieren sich weniger auf die Durchführung der eigentlichen Impfung. Dies wird häufig den einzelnen Ländern überlassen, die für diese Aufgabe schlecht gerüstet sind. Aber es gibt auch ein innenpolitisches Problem in den USA. Bei ihren Bemühungen, die Welt zu impfen, wird die US-Regierung oft von den Plänen aktivistisch orientierter gemeinnütziger Organisationen angetrieben.

Die Aktivisten sind sich einig in ihrem Ziel einer gerechten Lösung, der „Impfstoff-Gerechtigkeit“, die darauf abzielt, die Impfstoffe in allen Ländern der Welt gerecht zu verteilen. Die Aktivisten haben sich jedoch zumindest zum Großteil noch nicht mit den technischen Herausforderungen der weltweiten Durchführung befasst, einschließlich der langfristigen Planung, die für die Verteilung und den tatsächlichen Transport der Impfstoffe zu den Menschen erforderlich ist. Dieser Mangel an politischem Druck bedeutet, dass diese Fragen nicht die Aufmerksamkeit erhalten, die für eine wirksame Impfung der Welt erforderlich ist.

Operation Warp Speed in den USA: Überwachte Verteilung der Impfstoffe – Verabreichung wurde Bundesstaaten überlassen

Einige dieser institutionellen und politischen Brüche kennzeichneten auch die ursprüngliche Einführung des COVID-19-Impfstoffs in den Vereinigten Staaten - und erklären einige der anfänglichen Probleme. Obwohl es nicht allgemein bekannt ist, bestand die Durchführung der Impfung aus zwei Komponenten: „Verteilung“, d. h. die Lieferung des Impfstoffs an einen bestimmten Ort, und „Verabreichung“, d. h. die Spritzen in den Arm. Die Operation Warp Speed der Bundesregierung überwachte die Verteilung der Impfstoffe und die damit verbundene komplexe Logistik, einschließlich der ultrakalten Lagerungsanforderungen für mRNA-Impfstoffe. Der Verteilungsaspekt war dabei äußerst erfolgreich: 99 Prozent der Impfstoffe trafen pünktlich und in der richtigen Temperatur ein.

Die eigentliche Verabreichung der Spritzen war eine andere Geschichte. Dies wurde in erster Linie den Bundesstaaten überlassen. Ursprünglich war im Rahmen der Operation Warp Speed vorgesehen, dass das US-Verteidigungsministerium die Impfungen verabreicht, doch die staatlichen und lokalen Behörden beschwerten sich über die Militarisierung der Impfstoffvergabe und übernahmen diese Aufgabe selbst.

Aus welchen Gründen auch immer - fehlende Ressourcen, mangelnde Planung, schlechte Kommunikation seitens der Bundesregierung - die Bundesstaaten hatten Schwierigkeiten, die Impfstoffe rechtzeitig zu verabreichen. Bis zum 15. Januar waren mehr als 31 Millionen Dosen „verteilt“, aber nur etwa 12 Millionen Dosen „verabreicht“ worden. Im Laufe der Zeit und mit verstärkter Unterstützung durch die neue Regierung Biden wurde der Prozess rasch verbessert. Dennoch ist die generell zögerliche Haltung gegenüber der Impfung nach wie vor ein wesentlicher Grund für den Widerstand gegen eine umfassendere Immunisierung in den Vereinigten Staaten.

Probleme bei Corona-Impfungen in den USA verstärken sich bei weltweiter Durchführung

Diese in den Vereinigten Staaten festgestellten Probleme bei der Durchführung verstärken sich um ein Vielfaches, wenn es um die weltweite Impfdurchführung geht. Die Biden-Administration musste dies am eigenen Leib erfahren, als sie im Juni versuchte, 80 Millionen Dosen aus dem heimischen US-Vorrat an den Rest der Welt zu spenden, dieses Ziel aber weit verfehlte. Die Pressesprecherin des Weißen Hauses, Jen Psaki, sagte: „Was wir als größte Herausforderung empfunden haben, ist nicht der Vorrat - wir haben reichlich Dosen, die wir mit der Welt teilen können -, sondern die Verteilung. Sie ist eine logistische Herkulesaufgabe. Und das haben wir bei der Umsetzung gesehen.“ Sie wies auf die Probleme bei der Verteilung hin, die mit der Lagerung von Impfstoffen bei der richtigen Temperatur sowie mit den Nadeln und Spritzen verbunden sind.

Wie Psakis Äußerungen zeigen, geht es bei der Impfung der Welt um mehr als nur die Erhöhung des Angebots. Auch wenn derzeit Impfstoffknappheit herrscht, wird das begrenzte Impfstoffangebot bis zum Jahresende möglicherweise keine zwingende Einschränkung mehr darstellen. Das Serum Institute of India, der weltweit größte Impfstoffhersteller, hat angekündigt, noch in diesem Jahr mit dem Export zu beginnen, was bedeutet, dass Indien bis dahin über eine ausreichende Impfstoffversorgung verfügen sollte. Pfizer/BioNTech* hat sich verpflichtet, 2 Milliarden Dosen an Länder mit niedrigem und mittlerem Einkommen zu liefern. AstraZeneca* fährt mit der Ausweitung der Produktion fort.

Nichtsdestotrotz ist die internationale COVID-19-Politik der Biden-Administration – die Aussetzung des TRIPS-Übereinkommen – ein Schritt auf der Angebotsseite, der aber wahrscheinlich nicht zu einer tatsächlichen Erhöhung des Angebots führen wird. Dabei geht es darum, den Schutz des geistigen Eigentums für COVID-19-Impfstoffe auszusetzen, um eine Produktion im Ausland zu ermöglichen. Die britische und die deutsche Regierung sehen das Projekt skeptisch und könnten es blockieren. Wie allgemein bekannt ist, geht es bei der Herstellung auch um Geschäftsgeheimnisse und Fragen der Lieferkette, die weit über die Rechte des geistigen Eigentums hinausgehen. Weniger beachtet wird die Tatsache, dass die Impfstoffe von Johnson & Johnson*, AstraZeneca und Novavax bereits an indische Hersteller lizenziert wurden, so dass nicht klar ist, inwieweit die Rechte des geistigen Eigentums wirklich eine zusätzliche ausländische Produktion behindern.

Aussetzung von Patentschutz bei Corona-Impfungen: Nicht mehr als eine theatralische Geste

Daher kann die TRIPS-Aussetzung im Wesentlichen als eine politische oder sogar theatralische Geste betrachtet werden, die mit der chaotischen Welt der Impfstoffverteilung und -verwaltung wenig zu tun hat. Sie sprach ein inländisches Publikum an, das Big Pharma feindlich gesinnt war, und ein internationales Publikum aus Ländern wie Indien und Südafrika, das seit langem eine Einschränkung der Rechte am geistigen Eigentum fordert.

Die Politik der Biden-Administration entwickelt sich ständig weiter, und neuere Vorschläge werden wahrscheinlich unmittelbarere Ergebnisse zeigen. Die Vereinigten Staaten haben sich verpflichtet, im Laufe des nächsten Jahres 500 Millionen in den USA hergestellte Dosen des Impfstoffs von Pfizer/BioNTech zu kaufen und sie an Länder mit niedrigem Einkommen zu spenden. Es wurden zahlreiche Finanzierungsinitiativen angekündigt. Die Pläne der USA, wie die kritische letzte Meile zu bewältigen ist und wie die Impfstoffe in die Hände der Menschen gelangen sollen, sind jedoch nicht so klar ausgearbeitet worden, da die Vereinigten Staaten sich bei der Umsetzung prinzipiell heraushalten.

Die Verabreichung von Impfstoffen erfordert jedoch einen globalen Durchführungsplan. Denn, wie eine Binsenweisheit besagt: Eine globale Pandemie erfordert eine globale Reaktion. Dieser Begriff ist jedoch auslegungsbedürftig, da der Impfstoff-Nationalismus in der Regel in eine globalistische Rhetorik gehüllt ist. Viele in den Vereinigten Staaten fühlen sich mit einer Pandemiebekämpfung unter amerikanischer Führung zutiefst unwohl und verstehen die Aussage so, dass globalistische Institutionen die Führung übernehmen sollten.

In anderen Ländern kann der Ausdruck etwas ganz anderes bedeuten. Als beispielsweise die Präsidentin der Europäischen Kommission, Ursula von der Leyen, die Idee eines „Transparenzmechanismus für Impfstoffexporte“ ins Spiel brachte, um Impfstoffexporte aus der EU nach Großbritannien zu blockieren, sagte sie, dass dies dem „globalen Gemeinwohl“ dienen würde. Diese verschiedenen Deutungen stehen in gewisser Weise im Kontrast zu jeglichem US-Unilateralismus und stellen eine Herausforderung für eine aktivere Beteiligung der USA an einer globalen Impfdurchführung dar.

COVAX zur Bekämpfung der Corona-Pandemie weltweit: Verabreichung wird Gesundheitsministerien überlassen

Die wichtigste globale Initiative, die sicherstellen soll, dass alle Länder Zugang zu COVID-19-Impfstoffen haben, ist COVAX, die gemeinsam von der Coalition for Epidemic Preparedness Innovations, der Impfstoffallianz Gavi und der Weltgesundheitsorganisation ins Leben gerufen wurde. Gavi überwacht die Beschaffung, ist aber nicht vor Ort, um die Impfstoffe zu verabreichen. Dies wird den Gesundheitsministerien der Entwicklungsländer und anderen Partnern überlassen. Der wichtigste Partner der Koalition, der für die Bereitstellung von Impfstoffen zuständig ist, ist UNICEF. UNICEF ist ein Kinderhilfswerk, dessen Aufgabe es ist, jedem Kind auf der ganzen Welt zu helfen, sich zu entwickeln. Am meisten gefährdet für COVID-19 sind jedoch ältere Menschen. Letztendlich hat COVAX zwar die Möglichkeit, Impfstoffe zu beschaffen, aber nur eine begrenzte Bandbreite und begrenzte Ressourcen, wenn es um die Verabreichung der Impfstoffe geht.

Die Vereinigten Staaten verfügen über diese Ressourcen, einschließlich umfassender Erfahrung bei der Verteilung und Verabreichung von Impfstoffen. Die Operation Warp Speed hat gezeigt, dass das Verteidigungsministerium in der Lage ist, die komplexe ultrakalte Logistik zu bewältigen, die für die Verteilung von mRNA-Impfstoffen erforderlich ist. Die Centers for Disease Control and Prevention (CDC) und die U.S. Agency for International Development (USAID) verfügen über Kenntnisse in der Verabreichung von Impfstoffen - obwohl die Bekämpfung einer weltweiten Pandemie ein hoch gestecktes Ziel wäre. Die Vereinigten Staaten könnten ihr Personal und ihr Fachwissen einsetzen, um bei der Lösung des globalen Durchführungsproblems zu helfen, entweder allein oder im Rahmen einer Partnerschaft mit multilateralen Institutionen wie COVAX.

Das soll nicht heißen, dass die Vereinigten Staaten mit ihrer sinkenden Lebenserwartung zwangsläufig ein besseres Gesundheitssystem haben als andere betroffene Länder, sondern nur, dass sie das Wissen, das sie auf die harte Tour gelernt haben, weitergeben. Die wichtigste Lektion ist, dass die berühmte „letzte Meile“ der schwierigste Teil der Impfdurchführung ist. Es ist besser, wenn die Massenimpfstellen bereits eingerichtet und mit Personal ausgestattet sind, als dass die Impfstofflieferungen eintreffen und erst dann mit der Schulung begonnen wird. Die Vereinigten Staaten könnten technische Beratung und die für die Durchführung notwendigen Materialien anbieten, einschließlich Kühlung, Zusatzkits und ausreichend Nadeln. USAID könnte Ratschläge erteilen, wie ein Land seinen Plan zur Vorbereitung auf die Impfung verbessern kann.

Für eine erfolgreiche Durchführung ist es auch entscheidend, dass man sich mit Impfskeptikern auseinandersetzt. Die Gründe für das Zögern bei der Impfung sind komplex und variieren je nach Land und Bevölkerung. Die Antworten müssen daher länderspezifisch sein, erfordern aber in der Regel einen massiven Kommunikationsaufwand. Wo bleiben die globalen Bemühungen? Wo bleibt die globale Planung der Impfung?

USA könnte durch ihre Erfahrung bei der Verteilung und Verabreichung von Impfstoffen helfen

Die Bewältigung dieser globalen Herausforderungen stößt in den Vereinigten Staaten auf große Hindernisse. Dies würde voraussetzen, dass die weltweite Durchführung zu einer der obersten Prioritäten der US-Außenpolitik gemacht wird, was die Planung, Finanzierung und den Einsatz von Personal in einer Art Marshall-Plan erforderlich macht. Das würde teuer werden. Auch die Industrie müsste mit an Bord geholt werden, was in den Vereinigten Staaten immer noch einen negativen Beigeschmack hat. Welche Stelle in der US-Regierung sollte einen solchen Plan koordinieren? Das Außenministerium? Das Verteidigungsministerium? Das Gesundheitsministerium? Die CDC? Das COVID 19 Response Team des Weißen Hauses? Die vielleicht umstrittenste Frage ist, ob die Vereinigten Staaten eine solche Anstrengung anführen oder den Richtlinien der WHO folgen sollten.

All dies ist jedoch nicht relevant, da im Gegensatz zur TRIPS-Aussetzung kein innenpolitischer Druck besteht, einen solchen Ansatz zu verfolgen. Dies liegt daran, dass sich der gemeinnützige Aktivismus immer noch in erster Linie auf das Angebot und den Kampf gegen die Impfstoffhortung durch die reichen Länder konzentriert. Echte globale Impfstoffgerechtigkeit erfordert eine umfassendere Definition und Anstrengung, die über die bloße Herstellung von mehr Impfstoffen hinausgeht, nämlich die Erstellung eines globalen Durchführungsplans und die Bereitstellung der erforderlichen Gesundheitsressourcen, um die Impfungen tatsächlich zu den Menschen zu bringen.

Das Ergebnis ist, dass die Vereinigten Staaten zögern, konkretere Wege zu finden, um sich an einer globalen Durchführung zu beteiligen, die über die Zusage von mehr Impfstofflieferungen oder Geld hinausgeht. Sie zögert, direkt einzugreifen, um den am stärksten betroffenen armen Ländern bei der Verteilung und Verabreichung von Impfstoffen zu helfen. Und Impfverzögerung, in welcher Form sie auch immer auftritt, kann tödlich sein.

von David Adler

David Adler ist der Autor von The New Economics of Liquidity and Financial Frictions und Mitherausgeber des Sammelbandes The Productivity Puzzle: Restoring Economic Dynamism, beide veröffentlicht von der CFA Institute Research Foundation. Außerdem ist er Berater für Industriestrategie bei der Common Good Foundation im Vereinigten Königreich.

Dieser Artikel war zuerst am 20. Juli 2021 in englischer Sprache im Magazin „ForeignPolicy.com“ erschienen – im Zuge einer Kooperation steht er nun in Übersetzung auch den Lesern der IPPEN.MEDIA-Portale zur Verfügung. *Merkur.de ist ein Angebot von IPPEN.MEDIA. Dieser Artikel erscheint auch in der Printausgabe von Foreign Policy im Sommer 2021.

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